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Archive for 12 marzo 2013

Antonio Peña Jumpa[1]

Normalmente hablamos de “desastres naturales” cuando tomamos conocimiento de un terremoto, un tsunami, un huracán, las inundaciones por desborde de un río, lago o mar, o por el deslizamiento de piedras y lodo producto de lluvias conocido también como Huaycos. Siguiendo las definiciones de las Naciones Unidas y la Cruz Roja Internacional no existen “desastres naturales”, porque los desastres son siempre humanos. La naturaleza tiene peligros o riesgos, pero es el ser humano, a través de sus actos, el que causa el desastre: por su razón y sentimientos puede prever los peligros de la naturaleza o, en todo caso, puede estar preparado para reaccionar frente a los mismos, pero no lo hace. ¿Cuánto de esta capacidad de prevención y reacción ha estado presente en los últimos huaycos e inundaciones que han asolado varias zonas o ciudades andinas, amazónicas y costeñas? ¿Qué podemos sugerir desde el Derecho para afrontar tales adversidades?

Desde tiempos inmemoriales los huaycos e inundaciones son conocidos en la costa, sierra y selva del Perú. Las masas de lodo y piedra, provocadas por incesantes lluvias, se presentan en la zona de laderas o montañas, de los andes con dirección hacía la costa o hacía la Amazonía, produciendo destrucción de viviendas, muertes, desaparecidos, tal como recientemente ha ocurrido en regiones como Arequipa, Cusco, Puno, Ayacucho, Apurímac, Ancash, Moquegua, Cajamarca entre otras regiones (Febrero, Marzo 2013). Igualmente, los desbordes de ríos o lagos ocurren por incesantes lluvias, produciendo inundaciones con pérdidas materiales y humanas, tal como recientemente ha ocurrido en las regiones de Loreto, Huánuco, Ucayali, Amazonas entre otras regiones. ¿Cómo podrían prevenirse esos huaycos e inundaciones? ¿Cómo podríamos afrontarlos una vez que ocurren?

Aunque resulte difícil prevenir los huaycos e inundaciones, dada las características geográficas de nuestro país, es posible aproximarnos a dicha prevención a través de una simple regla deductiva: no construir viviendas o no habitar aquellos lugares que históricamente han sufrido el riesgo de un huayco o inundación. Los pobladores de un lugar determinado olvidan esta regla porque muchas veces el huayco o la inundación demoran en repetirse. Pero también es necesario contar con un mapa de riesgo actualizado constantemente que identifique las amenazas de huayco e inundaciones en todas las regiones del Perú, priorizando aquellas regiones donde se conocen de experiencias frecuentes. Con estas dos recomendaciones, será posible construir un sistema nacional preventivo que tenga en cuenta incluso los efectos del cambio climático.

Pero, si el sistema de prevención no opera, existe una segunda posibilidad para evitar o mitigar el desastre: el sistema de respuesta por parte de la misma población amenazada o ya afectada. Ante el hecho del huayco o la inundación, como también ocurre tras el terremoto, la población  reacciona, y dependerá del contenido de esta reacción para determinar el desastre. Si la capacidad de reacción cuenta con un entrenamiento frente a la amenaza o hecho natural, los daños y el estrés que sufre la población serán menores. Así, buscar un lugar de refugio inmediato,  contar con atención médica, tener reserva de alimentos, auto organizarse para la distribución de alimentos y de otros servicios necesarios con atención preferente de ancianos, niños y mujeres, así como asegurar un sistema de comunicación para no quedar aislados, son algunos ejemplos del sistema de respuesta de la población.

En suma, el sistema o capacidad de prevención y el sistema o capacidad de respuesta son los dos elementos claves para evitar o mitigar los desastres. Ambos dependen del razonamiento y la acción humana: dependen de la misma población amenazada, más que de las autoridades, pero son éstas las responsables  de implementarlas o ejecutarlas dentro de un estado de derecho. Si ambos sistemas o capacidades humanas fallan, el desastre se produce.

Los huaycos e inundaciones ocurridos últimamente en los Andes y Amazonía del Perú, tienen su raíz en la ausencia de sistemas de prevención y respuesta de la población. ¿Sabía y era consciente la población rural y urbana de Arequipa o Cusco de los riesgos de huaycos? ¿Sabía la población de Loreto o Huánuco de las inundaciones que podría producir los ríos Marañón o Huallaga tras las incesantes lluvias? ¿Estaba preparada dicha población para reaccionar frente al huayco o la inundación? ¿Pudieron prever y alertar las autoridades nacionales y regionales a las autoridades locales y, a falta de éstas, a la propia población amenazada? ¿Cuán eficiente ha sido la capacidad de respuesta de las autoridades regionales y nacionales una vez ocurrido los huaycos o inundaciones: movilizaron eficiente e inmediatamente equipos de salvataje, médicos de emergencia, agua y alimentos, sistemas de comunicación? Lamentablemente, las muertes, los desaparecidos, los heridos, las cuantiosas pérdidas materiales y el aislamiento de algunos pueblos siguen mostrando la debilidad de nuestros sistemas o capacidades de prevención y respuesta frente a las amenazas naturales.

¿Qué hacer desde el Derecho? La respuesta principal está en la misma población local en riesgo. Constitucionalmente no tiene límites de auto organizarse y suplir a las autoridades del Estado en caso éstas no cumplan su labor u omitan sus funciones. Al igual que la población de zonas sísmicas que sigue construyendo casas o edificios sin mayor estudio de suelo y resistencia de estructuras, la población local que vive en pendientes o suelo amenazado por deslizamientos o desbordes de ríos o lagos, tiene que transformar jurídicamente (convertir en derechos) su capacidad de prevención y respuesta. No basta aceptar que las autoridades locales, regionales o nacionales le permitan lo irregular o no recomendable. La población local tiene que valorar su vida y patrimonio, y si no puede revocar a sus malas autoridades tiene que construir su propia organización social y jurídica alternativa. El derecho a la vida está sobre los derechos formales electorales o de estructura o procedimiento del Estado.

Una segunda respuesta al problema, de falta de sistemas de prevención y respuesta frente a amenazas de la naturaleza, se encuentra en la responsabilidad de las propias autoridades y la sociedad civil en general. En primer lugar, las autoridades competentes del sistema nacional de gestión de riesgo del desastre, bajo la dirección actual del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), tienen la responsabilidad de trabajar urgentemente con la población amenazada o ya afectada por los huaycos e inundaciones. Este trabajo supone ir más allá de las leyes o los procedimientos: se trata de priorizar derechos constitucionales, como el derecho a la vida ya indicado, lo que obliga a no esperar leyes o reglamentos para el tratamiento del desastre. El único requisito, en tal caso, lo constituye la exigencia de honestidad en el actuar de la autoridad. En segundo lugar, las autoridades competentes del Estado deben contar con el respaldo presupuestal necesario para construir el sistema o capacidad de prevención y respuesta en la población local. Esto significa tener la disposición de convocar un equipo de técnicos y profesionales comprometidos con el derecho a la vida y al patrimonio de la población amenazada o afectada, pero también suficientemente remunerados y con recursos para actuar de manera urgente. No basta un trabajo de monitoreo informático, como aparece actualmente en la página web del INDECI (visita: 10 de marzo de 2013), sino además realizar un trabajo de promoción y actuación con la población para, por ejemplo, elaborar el mapa actualizado de riesgos con un diagnóstico y plan de acción desde las mínimas localidades. En tercer lugar, las mismas autoridades competentes del Estado, incluyendo su equipo técnico, deben estar sujetos al sistema de control establecido por normas o reglamentos previamente regulados por las mismas autoridades del Estado, pero también, y sobre todo en momentos de emergencia, deben estar sometidos a las normas, reglamentos y prácticas establecidos por la propia población local. Es ésta la que sufre los efectos de los desastres,  cuya causa principal corresponde a actos humanos como hemos señalado, y por tanto es a ésta a la que principalmente se le debe escuchar. Para ello es importante entender que el trabajo de instituciones como INDECI es o debe ser flexible y no absoluta frente a los desastres, para tener una capacidad de reemplazo inmediato en casos de ineficiencia o corrupción.

Una última sugerencia que podemos sumar es la constitución de una autoridad nacional especial frente a los huaycos y las inundaciones en el Perú. Dada las condiciones geográficas del país, la frecuencia y urgencia en el tratamiento de los huaycos y las inundaciones, y teniendo en cuenta la actual inefectividad o ineficiencia del sistema nacional de gestión de desastres, es posible diseñar la construcción jurídica de una autoridad nacional semejante al de un ministerio que trabaje conectado con la población local en riesgo. Las pérdidas de vidas y las pérdidas de cientos de millones de soles en cada “temporada” de desastres conectados con los huaycos e inundaciones fundamentan la sugerencia. En términos económicos, se ha sostenido que en esta última temporada de Diciembre a Marzo las pérdidas materiales superan los 1000 millones. Si comparamos las inversiones mineras o petroleras que suman montos similares pero en períodos de varios años, notaremos que tan trascendente es prevenir y responder frente a los desastres. Pero, recordemos, la autoridad nacional sugerida solo complementará el actuar de la población local amenazada o afectada; la clave en la prevención y tratamiento de los efectos de los huaycos o inundaciones reside en la misma población.

Lima, 16 de febrero, y 9 y 10 de marzo de 2013.


[1] Profesor principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Abogado, Master en Ciencias Sociales y PhD. in Laws.

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